资管新规之后：“一委一行三会”分工未定型 分层监管在路上

　　姜鑫 胡群 郑一真

　　尽管早有预期，但当资管新规意见稿落地时，李猛（化名）仍感到周围弥漫着“狼终于来了”的恐慌。

　　2017年11月17日，央行公布了《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（征求意见稿）》（以下简称《指导意见》），牵动市场神经的大资管新规终于揭开神秘面纱，而此时，距离国务院金融稳定发展委员会（简称“金融委”）的第一次全体会议不到两周时间。

　　“前所未有的强力监管，铺天盖地的政策文件，应接不暇的各种检查……第五次金融工作会议的召开，金融委横空出世，大资管统一监管标准出台！金融民工迎来新时代。”有资管从业者如此感慨。

　　作为金融稳定发展委员会成立以来，首份多部门联合发布的金融监管政策，《指导意见》对资管业务的发展产生重要影响之外，更清晰地呈现了未来金融监管的核心脉络。

　　国务院副总理马凯领衔金融委，肩负审议金融业改革发展重大规划、统筹金融改革发展与监管、协调金融政策与相关财政政策、产业政策等职能。金融委的成立，亦给市场带来无限遐想；不到一年的时间，将《指导意见》“内审稿”做到协调统一，亦突显其强有力的协调作用。

　　似乎，随《指导意见》而来的金融委之内涵极具深意：随着其在更高层面的协调沟通，中国金融监管业态亦会呈现新面貌。

　　一方面可以有效防止各监管机构九龙治水、各自为战的局面，防止监管不足或监管过度，有力有效有序地引导资本服务实体经济；另一方面其在更高层次上对资管产品的标准、分类、风险把控进行统筹，使得“三会”更好的进行机构监管，实现宏观审慎管理与微观审慎监管的深入结合。

　　一位接近证监会的人士告诉经济观察报记者，根据《指导意见》的框架，正进行紧锣密鼓的制定配套细则等，落实工作。

　　“出台《指导意见》，固然得益于金融委的推动，但所谓‘一委一行三会’金融监管格局的分工尚未完全定型。”一位监管层接近人士说。

　　不过，中国金融监管分层路径却渐进渐近。

　　资管新规落地

　　其实，2017年来，关于统一资产管理产品标准规制的工作从未停止过。

　　今年2月底，市场曾流传出一份有央行牵头各金融监管部门起草制定的《指导意见》内审稿，拟通过打破刚性兑付、消除多层嵌套、禁止资金池操作等手段来规范资管行业一路衔枚疾进的发展；7月4日，央行发布《中国金融稳定报告（2017）》，亦透露了消除套利、打破刚性兑付、控制杠杆水平、抑制通道、加强“非标”管理等穿透式监管思路。

　　直到11月17日，这份“流传”中的《指导意见》终于落地成为一纸公文。尽管已经过去一周，市场关于《指导意见》的讨论与解读并未减少。

　　“核心是去杠杆、净值管理和穿透式监管；手段是界定公募私募、去资金池、禁止期限错配和明确核心资产，”一位保险资管高管对政策做出上述简要评价。

　　“受影响较大的是银行、券商资管、基金子公司和信托，”中国人民大学国际货币所研究员李虹含表示，未来资管行业将会呈现出类似于公募基金市场的格局，银行理财产品在风险控制方面也将更加稳健，产品设计将向净值型理财产品转型，整个资产管理行业在打破了刚性兑付后会更趋规范。

　　但也有市场人士认为，无论是设立子公司还是第三方托管，银行业资管公司在挑战中也面临着机会，例如可以发行权益类产品，自己来做投资业务。“长远看，无论是从资金来源还是客户端来看，银行无疑会成为中国最重要的自查管理机构，《指导意见》协调平衡了各类金融机构的诉求，是一个让大家都可以接受的结果。”

　　作为一名资管从业者，李猛最深的感受就是“躺着赚钱的日子”一去不复返了。“前几年是比资源、拼胆量、看跑马圈地的速度，以后只能规规矩矩来了。”

　　在一位从事资管行业研究人士看来，我国资管行业发展带有显著的政策驱动特征。2012年至今资管行业的发展源于政策红利的释放，近期行业规模增速的下降也与政策收紧密切相关。

　　2012年至2015年间，证监会先后发布《期货公司资产管理业务试点办法》、《基金管理公司特定客户资产管理业务试点办法（2012修订）》、《证券公司客户资产管理业务管理办法》及其实施细则以及《证券公司及基金管理公司子公司资产证券化业务管理规定》，开放了期货、证券、基金资产管理业务；2013年2月，保监会发布《关于保险资产管理公司开展资产管理产品业务试点有关问题的通知》，拉开了保险资管行业发展的序幕。而同年3月，银监会发布《关于规范商业银行理财业务投资运作有关问题的通知》后，作为“理财直接融资工具”的银行资产管理计划试点启动。一个大资管形态已然成形。

　　经过几年的发展，资管行业管理规模已经接近百万亿规模。但正如央行所说，由于同类资管业务的监管规则和标准不一致，也存在部分业务发展不规范、监管套利、产品多层嵌套、刚性兑付、规避金融监管和宏观调控等问题。

　　怎样的金融委

　　享受过行业快速发展的红利，监管风险带来的突然转变让李猛觉得有点猝不及防。“虽然金融委成立后，市场预期渐强，但当央行发布时仍然觉得有些突然，”李猛告诉经济观察报，据他了解，在年初内部征求意见时，起草监管部门对很多问题都存在分歧，包括资管产品的划分标准、结构化产品及杠杆设置、综合统计制度以及监管问责机制等。

　　“面对已经发展了20年的资管行业，《指导意见》在各个方面都进行了明确，从内审稿到正式的征求意见稿出台只用了不到一年的时间，可见金融委的高度和层次非同一般”，李猛表示。

　　今年7月14日的全国金融工作会议上，设立国务院金融稳定发展委员会，强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责成为重要议题。11月8日，新华社发文称：日前，国务院金融稳定发展委员会成立，并召开第一次全体会议，金融委主任马凯在会上发表了讲话，这是金融委的第一次露面。

　　北京大学国家发展研究院副院长黄益平曾公开表示，金融委放在国务院的层面，与一行三会存在上下级关系，监管协调起来比较容易。而过去一行三会之间的协调则是四个平行机构之间进行的，不那么容易。“现行金融监管体制缺少‘决策者’，金融监管光‘协调’是没用的，关键是要能达成并落实决策。”

　　1992年10月，中国的金融监管框架发生了重大调整。原先由中国人民银行监管各类金融机构的格局发生改变，形成了“一行三会”的监管框架。中国人民银行集中精力于货币政策调控，各金融监管部门侧重各自领域的金融监管，工作一套比较完整的金融监管制度体系由此形成。

　　由于各类金融机制、金融产品、金融业务之间存在着很强的替代性和互补性，金融活动很容易受到其他相关金融机制的制约，但分业监管通过行政机制将这种金融机制和金融产品之间的相互依存相互制约——转变成金融监管部门之间的行政关系，也引致了系列不协调：如债券本是一个统一的市场，监管上却呈现“五龙治水”的格局；此外，各监管部门也尽量为其所辖金融机构拓展业务空间，不但有行政性摩擦和掣肘，更使得不同的金融主体在开展相同业务时面临不一样的准入、监管标准。

　　而为了协调解决监管中存在问题、维护金融稳定，国务院在2013年同意建立的人民银行为牵头单位，银监会、证监会、保监会和外汇局为成员单位的金融监管协调部际联席会议制度。但金融监管协调部际联席会议并未给市场带来过多的惊喜，关于其开会内容媒体更是鲜有报道。

　　一位接近监管层人士透露，金融监管协调部际联席会议一直保持四五个月一次的工作机制，近几年来大概召开了16次会议。但在金融委成立过后，金融监管协调部际联席会议是否完成其历史使命，或者与金融委保持怎样的关系还有待考证。

　　“这种联席会议的机制，很难起实际作用，这是由我们的体制以及割据的利益关系决定的。最近成立的金融委，在协调上应该会好很多”，一位券商资管从业者对经济观察报记者表示，此前，证监会就出台相关了去嵌套、去通道的监管政策，但为了保持与上游银行的合作关系，很多时候骑虎难下，如今在金融委层面推出了《指导意见》，监管效果会更加直接。

　　金融监管分层路径渐显

　　在横琴人寿资产管理中心副总经理王立川看来，大金融监管，已经从理论研究进化到了实证实施，抓手就是金融委，整个金融行业波澜状况的新时代已经开幕了。加强宏观审慎管理制度的建设，强化功能监管、重视行为监管，会使得金融行业发展更好的服务于宏观社会经济改革的大目标。金融监督管理部门，更多的职能是落实功能监管和机构监管。

　　“坚持宏观审慎管理与微观审慎监管相结合、机构监管与功能监管相结合的监管理念，实现对各类机构开展资产管理业务的全面、统一覆盖”，在介绍规范资管业务所遵循的原则时，央行如是表示。而这恰恰也体现了中国金融监管的新脉络。

　　作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构，金融委的职责不但包括审议金融业改革发展重大规划、统筹金融改革发展与监管，协调货币政策与金融监管相关事项、协调金融政策与相关财政政策、产业政策、研究系统性金融风险防范处置和维护金融稳定重大政策，还包括指导地方金融改革发展与监管，对金融管理部门和地方政府进行业务监督和履职问责。“有一个统一的机构来‘监督和问责’，未来，一行三会、财政部、发改委等，在金融口各自为政的局面会得到纠偏，”一位资管人士对经济观察报记者表示，而统一的规划下，也有利于各监管机构更好地发挥机构监管职能。

　　近日，新上任不久的证监会主席助理张慎峰在某论坛上描述了证监会未来的监管思路：下一步，将按照党的十九大关于加强金融监管的部署要求，继续强化依法全面从严监管，健全“以监管会员为中心”的交易行为监管模式，建立“穿透式”监管机制，防止监管套利。

　　同时，保监会副主席黄洪也谈到了保险行业的监管，黄洪表示，现在，大量的监管资源配置在日常行为监管上，对法人机构风险监管的投入严重不足，对风险不够敏感，一些重大风险不能及时发现。

　　其实，2017年，保监会已针对公司治理、偿付能力、资金运用等方面赴保险机构进行多轮现场检查，仅在今年就对对保险机构各类违规行为下发了30余份监管函。包括国际上，英美两国的监管实践亦昭示，统一的功能监管是大势所趋。

　　风险防控效果明显

　　正如市场人士在接受采访中表示，防范化解金融风险，特别是防止发生系统性金融风险，是金融工作的根本性任务，监管趋严是大方向、大趋势。《指导意见》中，亦描绘了进一步金融工作的监管重点：坚持有的放矢的问题导向，重点针对资产管理业务的刚性兑付、监管套利等问题，设定统一的标准规制，同时对金融创新坚持趋利避害、一分为二，留出发展空间。

　　然而，早在《指导意见》之前，各个监管部门已经展开了系列严监管、补短板的风险防控工作，且已经取得了一定的效果。而这，也是从业人士表示《指导意见》的推出在预期之内的原因。

　　以证监会为例，自2016年以来，证监会坚持全面依法从严的监管理念，回归监管本位，不断完善监管规则，采取主动遏制行业盲目扩张、监管套利的系列举措。