土地流转造富之手：全国农村生产关系等待变革

　　张恒

　　过去一年，中国的农村发生了翻天覆地的变化。作为重要生产要素的土地加速流转起来，农民从土地中得到解放，劳动力没有顾虑地走向城市。同时，资本涌入农村土地市场，沉睡的土地醒来，生产性服务业发展，生产关系得到前所未有的改变。

　　这几年，大量的农业人口转向二、三产业，家家包地、户户种田的局面发生变化。截至2016年6月，全国2.3亿流转土地的农户超过了7000万人，比例超过30%，东部沿海发达省份农民转移多的地区这一比例更高，超过50%。

　　农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇接受经济观察报采访时说，截至2016年年底，土地经营权流转的面积达到4.7亿亩，占整个二轮承包面积的35.1%。现阶段中国的土地制度，已经从人民公社的所有权经营权高度集中的两权合一，家庭联产承包责任制的集体所有、家庭承包经营的“两权分离”，发展到农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”。“三权分置”是去年10月份中共中央办公厅、国务院办公厅公布《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《意见》）的核心，被农业部部长韩长赋定性为继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新、中央关于农村土地问题出台的又一重大政策。

　　三权分置开启新变革

　　实际上，2014年出台的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》就曾提出，坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转。

　　这一提法最终在《意见》中被固定下来。中国土地学会副理事长黄小虎接受经济观察报采访时曾说，30多年前，小岗村的“大包干”让农民取得了土地承包经营权。在很长一段时间内，农民的承包权和经营权是统一的。随着农村经济的发展，很多承包土地的农民不再务农，将土地流转给其他村民，这就出现了承包者将经营权分离。国务院提出“三权分置”是对这一现状的承认，是采取措施避免农业的生产力受到破坏，既要保护承包者的利益，又要保护经营者的利益。

　　农业部公开的最新数据显示，截至2016年底，全国有2582个县（市、区）开展了试点，确权面积8.5亿亩，约占全国二轮承包合同面积的70%，全国土地流转比例超过35%。

　　张红宇告诉经济观察报，土地流转实际上是承包经营权在农户经营者之间发生分离，推动了规模经营的发展，对现代农业起到重大作用。土地经营权流转解决了“地谁来种”“怎样种地”的问题，适应了工业化、城镇化的要求，增加了从业人员的收入，也维护了流转土地的原农户的承包权益。原承包者凭借承包权获得财产收益，而经营者可以通过这种方式使得经营规模更大，土地流转对他们从事专业的农业生产，提高劳动生产效率，资源配置效率都起到重要的作用。

　　土地流转还催生了新的农业经营主体。新的生产经营主体包括四大类，第一类是家庭农场，共有87.7万家；第二类是农民合作社，现在有193万家，其中既有生产型合作社，也有服务型合作社；第三类是产业化经营组织41.7万家，其中龙头企业13万家；第四类是社会化服务组织115万家。

　　中国的农户数2.6亿人，其中2.3亿叫承包农户，还有3000万牧民、渔民、林农，这2.6亿农户是中国国家粮食安全和重要农产品(8.820, -0.21, -2.33%)供给的基础。今年5月份，中央《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》中明确提出，相关的政策要着眼于新型经营主体，更要着眼于新型经营主体带动普通农户。

　　随着土地流转和现代农业的深入发展，农业生产性服务业加快发展，各类服务组织蓬勃兴起，数量超过115万，服务领域涵盖种植业、畜牧业、渔业等各个产业，涌现出全程托管、代耕代种、联耕联种等多种服务方式。

　　然而，在各类新型农业经营主体加快发展的同时，以普通农户为主的家庭经营仍是农业的基本经营方式。今年8月份，农业部、国家发展改革委、财政部联合印发了《关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》，提出加快发展农业生产性服务业。“我们讲所谓的三权分置和两权分离，两权分离解决的是农民生产积极性的问题，三权分置主要是解决农业的生产效率问题。也就是说，两权分离解决的是公平问题，三权分置解决的是效率问题。”张红宇接受经济观察报采访时说，两权分离的制度格局是家家有地，户户种田，三权分置带来的是家家有地，户户不一定种田。所以，我们为什么讲三权分置是继家庭联产承包责任制之后的又一制度创新，因为它是适应工业化、城镇化背景下，劳动力转移出去，地怎么种好的问题。

　　张红宇告诉经济观察报，家庭联产承包责任制是在温饱问题无法满足的情况下，解决公平问题，所以要家家有地，户户种田，农民要有积极性。现在的现实情况是家家的承包地还在，人却进城打工了，所以要提高土地的利用效率，特别是从业人员的生产效率，要着眼于土地规模、资源配置做文章。所以两者既有相通之处，又有区别。两者都是土地制度的深化、演变，两权分离解决的是两权高度集中的人民公社体制矛盾，三权分置解决的是两权分离以后，怎样在公平的情况下，提高效率。

　　沉睡的资本醒来

　　在中国人民大学土地与政策研究中心发布的2016年中国（十七省）农村土地权利调研中，针对农村土地流转状况的调查发现，37.3%的受访者表示有大户、老板/公司到村里租用耕地的情况，而大部分受访者（60.7%）表示没有上述情况发生。就区域而言，全国土地流转规模呈现两极分化，有些地区土地流转规模巨大，甚至达到2000亩以上，而有些地方土地流转面积不过百亩。

　　这一现象或许可以从农业部部长韩长赋在2016年11月国新办新闻发布会上的发言中找到答案。韩长赋说，全国土地流转面积占承包地面积的比例是三分之一左右。土地流转和适度规模经营发展程度要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，绝不搞行政命令、不下指标、不搞一刀切。“不同地区不可能一样。有的地方城市化很快，二、三产业就业渠道多可能就快一点。有的地方不够发达，就慢一点。”

　　一年以来，农地的改革之处还在于，在“三权分置”后，农村土地又迎来集体产权改革的重大变革。2016年底，《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《意见》）发布，《意见》确定的改革目标是，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。

　　中国农科院农业经济与发展研究所研究员夏英接受经济观察报采访时曾说，中国城乡整体上是二元化发展，集体经营性资产在城乡一元化进程中有重要位置。由于农村流动人口逐年增大，城乡一体化进程也在加快，如果不尽早确权到户，这些集体资产就更难说清楚归属，有流失或被侵占的危险。集体资产确权到户并进行股份化分配后，农民可以清楚地了解到集体资产的数额、自己应该分到的收益。

　　土地流转还催生了一批线上线下流转信息服务平台。如今土地流转网络平台有大小10多家，除了土流网外，还有土地资源网、聚土网等平台。根据中国社会科学院金融研究所2016年发布的《土地蓝皮书：中国农村土地市场发展报告（2015-2016）》显示，1996年中国只有2.6%的农地发生流转，2004年流转比例提高到10.5%，2013年进一步提高到25.7%，到2014年这一数据达30.4%。这一数字的变化，和决策层的政策有关，也和市场上受政策而动的土地流转服务者们密不可分。

　　湖南人伍勇2009年创办了目前中国农村土地流转领域领先的信息服务平台——土流网。伍勇介绍说，土流网已累计发布土地亩数为3.5亿亩，完成交易达1.2亿亩。

　　出生于农村的伍勇对现阶段中国农村发生的土地流转有深刻的认识。“现在国家鼓励的土地流转，对农民来说是一件好事，很多闲散的土地被集中起来，提高了土地的利用效率。”伍勇认为，土流网的作用就是一个催化剂，将天然闭塞、信息不透明的农村土地市场盘活。土流网告诉农民、农粮大户或农业公司，谁的土地需要流转、谁想要承包土地，并且提供详细的土地信息。

　　伍勇在2009年最终敲定建立土地流转平台，就是因为在电视上看到一号文件中提到“建立健全土地承包经营权流转市场”。