15.5亿亩永久基本农田划定 城市建设告别“摊大饼”时代

　　经济观察报 张恒/文

　　中国再次显示了对耕地的保护力度。国土部9月20日发布了全国永久基本农田划定成果，截至2017年6月底，全国划定永久基本农田15.5亿亩，已全部落到实地地块，实现上图入库。

　　这次历时两年的永久基本农田划定工作，是被当做硬骨头来啃的，也是在城市化侵占耕地背景下，对于城市周边耕地的界定。成果显示，城市周边9740万亩耕地被划为永久基本农田，其中新划入3135万亩，城市周边平均保护比例由45%上升到60%。

　　国土资源部耕地保护司副司长刘明松接受经济观察报记者采访时说，这意味着此前城市“摊大饼”式的发展要被改变了，通过永久基本农田的划定，防止城市无序扩张、蔓延，有了城市周边的永久基本农田划定，等于将城市的不合理发展边界控制住，引导城市通过合理规划，跳出边界，发展组团式、卫星城等形式的城市格局。

　　中国国土资源经济研究院副研究员曹端海告诉经济观察报，近些年来，国土资源部对粗放用地问题高度关注，开展了一系列的执法检查、土地督察等，同时联合其他部委，严厉查处违反土地管理规定的行为，有效控制了城市“摊大饼”的现象。划定永久基本农田后，对城市无序扩张约束更为刚性，是一种“治本”之策。当然，势必会减少城市新增建设用地的供应，城市用地扩张的空间、方向都会受到限制，但会提高城市土地利用率，增加土地的有效供给，提高盘活闲置、低效用地的积极性。

　　城市告别“摊大饼”式扩张

　　中国历来重视耕地保护工作，十八大以来，划定永久基本农田被多次提及。2015年、2016年连续两年的中央1号文件和《政府工作报告》明确要求，全面划定永久基本农田并实行特殊保护，2017年中央1号文件和4号文件，再次强调“全面落实永久基本农田特殊保护政策措施，严格永久基本农田划定和保护”。

　　经济观察报从国土部获悉，截至2017年6月底，全国有划定任务的2887个县级行政区实际划定永久基本农田15.5亿亩。以县级行政区为单位的划定成果100%通过省级验收，成果数据库100%通过质检复核，划定工作成果已广泛应用。据不完全统计，全国共签订608万份责任书，设立27万个标志牌。

　　国土部副部长曹卫星在前述发布会上说，全国实际划定保护面积15.5亿亩的数字，超过《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）调整方案》确定的15.46亿亩保护任务目标。

　　国土部公布的最新数据显示，从县级以上城市周边看，共划定9740万亩，其中新划入3135万亩，城市周边平均保护比例由45%上升到60%，做到了优质耕地应划尽划。

　　国土资源部耕地保护司副司长刘明松告诉经济观察报，在城市周边形成廊道式、围圈式等形式的绿色隔离带，加上耕地红线、城市实体边界，共同构成城市空间布局。

　　曹卫星表示，划定后永久基本农田较划定前布局更优化、质量有提升，成为城市开发实体边界，优化了城乡空间格局。通过优先确定永久基本农田布局，把城市周边围住、把公路沿线包住，防止城市无序扩张和蔓延，形成节约资源和保护环境的空间格局。

　　至于被限制的城市边界会不会影响城市化进程，刘明松认为答案是否定的。他说，首先城市发展是要经过合理论证，有些单点式向外扩展的城市建设是不对的。新型城镇化的发展要求跳出城镇现有边界来发展，组团式的城市才是未来城镇发展的良好方向。永久基本农田的划定为城市提供了一个边界，防止其慢性、无序摊大饼，从而起到隔离、保护、生态的多重作用。“我国相当一部分城市土地还有较大的节约集约利用潜力，并且房地产库存仍在一个较高的水平，且在有条件的地方，通过撤村并点可以发展小城镇。”曹端海也认为永久基本农田虽然会对城市起到约束作用，但不会阻碍城市化的进程。不过，城市边界的划定可能会增加部分地区的城市化成本，对城市规划水平提出了更高的要求。

　　国土部副部长曹卫星透露，城市周边的耕地是划定永久基本农田的难点。本次的划定工作从全国106个重点城市周边的优质耕地入手，先划定下来，再根据重点城市到其他的城市，到城镇。在城市周围划定永久基本农田，可以发挥耕地在优化空间布局、控制污染等多种功能，阻止城市的无序扩张和蔓延，倒逼节约集约利用土地。

　　永久基本农田绝不能随意侵占

　　经济观察报从国土部了解到，永久基本农田在划定的过程中，地方政府的态度经历了从“不让划”、“不敢划”、“不愿划”到“主动划”、“真心划”、“规范划”的转变。后来，相关单位逐级签订了责任书，把保护责任落实到地方各级政府、村组、农户。由此可见，9月20日国土部发布的永久基本农田成果来之不易。“永久基本农田要不折不扣地落实好管控性保护，严格规划调整完善，将永久基本农田划定成果全部纳入土地利用总体规划调整方案，保证划定成果的稳定性和权威性。”刘明松在前述发布会上说。

　　永久基本农田的划定是国土部和农业部共同完成的。今年4月份，国务院专门发布了关于建立粮食生产功能区和重要农产品(9.060, 0.00, 0.00%)生产保护区（简称“两区”）的指导意见，对于建立“两区”进行了总体部署。建立“两区”被认为是永久基本农田划定以后，中央保障国家粮食安全所采取的又一重大决策部署。

　　按照国务院的任务划定，要求用3年时间划定粮食功能区9亿亩，粮食重点是稻、麦、玉米、大豆四大粮食作物；划定重要农产品生产保护区2.38亿亩，重要农产品是棉、油菜、糖料蔗和天然橡胶林。

　　农业部耕地质量监测保护中心副主任谢建华认为，保数量是划定“两区”的首要任务。事实上，这一点和永久基本农田的划定一致，都是将耕地的保护范围限定在一定数量之内。谢建华说，划定永久基本农田是重要的一个方面，保护提升永久基本农田的质量也是另一个重要方面。

　　由于“新出生”的永久性基本农田承担着耕地保护、粮食安全等任务，还具有城市规划、环境建设等特殊性作用，似乎天生应该享受特殊的保护待遇。

　　中国国土资源经济研究院副研究员曹端海说，长期以来，我国采取耕地占补平衡制度，强调面积总量的动态平衡。这种方式的优点在于比较灵活，一定程度上保护了耕地，对城市用地的限制性较小、弹性较大，在一定程度上符合以经济建设为中心的基本国情，但显然是不可持续的。