7月28日，地铁1号线部分站点发生故障，莲花路地铁站紧急启动应急公交预案分流大量滞留乘客。早报记者 刘行喆 图

　　“上海城市交通发展目前过于依赖轨道交通，忽视道路资源使用管理与高效配置等三大问题。”近日，同济大学交通运输工程学院教授、上海市人大代表、上海2040总体规划核心专家陈小鸿向市规划部门提交了上海2040总规战略议题研究成果之一《“十三五”上海公共交通优先发展思考与建议》。

　　她强调“十三五”必须完成从行政管制到主动交通管理的政策转型。对于外牌和沪C牌车辆，她认为，可以在实行道路通行权付费的基础上，逐步取消行政性管制，采用较高付费通行标准进行调控。

城市交通呈现三大问题

　　陈小鸿分析称，目前上海城市交通发展存在三大问题。

　　首先是交通系统结构与城市空间结构的匹配性不佳。

　　“轨道交通对于人口、岗位集聚不足，对城市发展的空间结构塑造作用未能充分显现。”

　　其次是公共交通发展过于依赖轨道交通，体系层次不完备。

　　轨道交通缺乏快速线路，地面公交缺乏网络化专用空间，营运缺乏能适应不同区域、不同发展阶段的运输组织模式。轨道部分线路与车站的极度拥挤，还蕴含着较大的公共安全风险。

　　第三个是注重道路交通基础设施扩容，忽视道路资源使用管理与高效配置，未能体现高效运输模式优先的原则。

　　同时，交通需求管理过于依赖保有量控制，政策措施不协调。依赖车牌拍卖的拥有控制手段，对机动车使用放任以及对停车设施无差异的供给策略，部分抵消了公共交通的发展成效。此外，忽视慢行与公共交通，对步行、自行车通行空间不断被蚕食缺乏应对，对不同人群出行公平性考虑不足。因此，导致上海轨道交通运输能力不足、快速公交通道控制不足、地面公交通行优先不足、慢行交通衔接便利性不足。

　　陈小鸿认为，上海“十三五”公共交通现状与未来发展均不容乐观。尽管公共交通系统总运量每年略有增加，但小汽车使用量增速远高于公交运量增速，小汽车牌照投标数量和助（电）动车总量的“上蹿”就是危险的信号。

　　“根本原因就是公共交通发展速度低于城市化速度、公交规模增长速度低于小汽车增长速度、公交运量增长速度低于运能增长速度、公交运行管理投入增速低于公交设施规模增速，多层次、广覆盖的公共交通网络和服务体系尚未形成，公共交通还缺乏成为替代小汽车出行方式的基本服务能力，还无法满足居民出行时效要求。”陈小鸿说。

　　在她看来，上海已无维持“车-路”协调增长的外部条件与能力，道路拥挤将使得常规公交服务水平继续下降，进入道路拥堵-公交更慢-宁可堵在自家车里-道路更加拥堵的恶性循环。

建设快速公交网络

　　为此，她提出了上海“十三五”公共交通优先发展对策与措施。她认为，依赖既有轨道交通建设进行规模扩容远远不够，必须把城市最宝贵的通道资源留给轨道线路；改变既有交通资源分配格局：当道路“不够用”的时候，重新分配道路空间，优先给予步行、公交、自行车等绿色交通方式。

　　她建议，规划并启动市域快速公交网络建设。城市道路路权管理应按公交优先准则重新分配，只要路段公交人次（大致1小时超过30辆公交车）与一条车道小汽车载运人次相当，就应设置公交专用道。

　　注重需求管理的综合性、协调性。“公共交通是根本出路，但小汽车拥有与使用控制也是必须破解的难题，‘十三五’必须完成从行政管制到主动交通管理的政策转型。基于现行技术/设施条件，实现道路资源从有偿无限制使用到基于激励的有价有限使用管制的转变。”

　　在有偿牌照上，继续实行总量控制，明确车辆牌照额度费用的道路资源使用费属性，牌照费是上海市域道路通行权的定额预付费。

　　在低碳奖励上，可基于汽车排量细分牌照投放额度、建立分类牌照拍卖制度，降低零排放和低排放车辆、分时租赁电动车辆的通行计量标准甚至免费通行，将对清洁能源车辆的奖励落到实处。

　　对于外牌和沪C牌车辆，她建议，在实行道路通行权付费的基础上，可逐步取消行政性管制而采用较高付费通行标准进行调控。存量无期限牌照的使用规则，可根据有车辆通行总量（定额通行权）控制后的牌照价格与原价格的差异设定。